[종합]정부 vs 이통사 주파수 재할당 갈등…"법대로 어렵다"

[아이뉴스24 김문기 기자] 정부가 오는 11월 주파수 재할당 대가를 발표할 예정인 가운데 대가 산정방식을 두고 업계와 갈등이 심화되는 양상이다.

정부는 약 2조6천억원에서 4조원 가량의 주파수 재할당 대가를 고려하고 있는 것으로 알려졌으나 이통사들은 약 1조5천억원 수준이 합리적인 산정대가라는 입장이다.

이같은 차이는 전파법에 따른 대가산정방식이 불분명하기 때문이다.

통상적인 주파수 할당은 경쟁적 수요가 발생함에 따라 최저경쟁가격을 책정해 낙찰 받는다. 재할당의 경우에도 과거 경매 주파수와 동일하거나 유사하다는 측면에서 과거경매대가를 반영해야 한다는 게 정부 측 입장이다.

하지만 경쟁적 수요가 없기 때문에 신규할당과 재할당은 분명한 차이가 있으며, 이에 따라 위법 소지가 있는 전파법 시행령이 아닌 모법인 전파법에 따른 단서 조항의 산정방식을 그대로 따라야 한다는게 이통사들의 주장이다.

즉, 과거경매대가 반영을 위한 근거인 ▲경쟁적 수요 여부 ▲신규할당과 재할당에 대한 해석 ▲법적 근거 및 정부 재량권 범위 등을 어떻게 해석해야 하는지가 쟁점이 되고 있는 셈이다.

정보통신정책학회는 17일 서울 종로구 페럼타워에서 '주파수의 효율적 이용을 위한 재할당 정책방향' 특별세미나를 열고 이 같은 주파수 재할당 산정 방식과 관련된 법적, 경제적 분석에 관한 전문가 발표와 토론을 진행했다.

◆"과거경매대가 반영…위법소지 있다"

박종수 고려대 법학전문대학원 교수는 '주파수 재할당의 법적 성격 및 바람직한 재할당 정책 방향'과 관련해 발제자로 나서 주파수 재할당에 과거경매대가를 반영했을 시 위법 소지가 있다고 주장했다.

주파수 재할당에 과거경매대가가 반영되기 위한 명확한 법적 근거가 없다는 입장이다.

과거경매대가 반영의 근거는 전파법 시행령 제14조를 근거로 한다.

'주파수 할당 대가의 산정 기준은 별표3과 같다'고 하면서도 단서로 '할당대상 주파수와 동일하거나 유사한 용도의 주파수가 가격경쟁주파수할당의 방식에 따라 할당된 적이 있는 경우에는 다음 각호의 사항을 고려해 주파수할당 대가를 산정할 수 있다'고 명시돼 있다. 1호는 '동일하거나 유사한 용도의 주파수에 대한 주파수 할당대가'라 적혀 있다.

다만, 이같은 시행령은 근거가 되는 모법인 '전파법'이 범위를 벗어난 항목이라는 지적이다.

전파법 제11조1항은 '과학기술정보통신부장관은 제10조제1항 또는 제2항에 따라 공고된 주파수를 가격경쟁에 의한 대가를 받고 할당할 수 있다"며, 단서로 '다만, 해당 주파수에 대한 경쟁적 수요가 존재하지 아니하는 등 특별한 사정이 있다고 인정되는 경우에는 제3항 후단에 따라 산정한 대가를 받고 주파수를 할당할 수 있다'고 명시돼 있다.

또 제3항은 '주파수 할당 대가는 주파수를 할당받아 경영하는 사업에서 예상되는 매출액, 할당대상 주파수 및 대역폭 등 주파수의 경제적 가치를 고려해 산정한다'고 돼 있다.

박 교수의 주장은 제3항에 예상매출액과 주파수 및 대역폭 등이라고 경제적 가치 산정의 범위를 명시했음에도 불구하고 이러한 범위에 속하지 않은 '과거경매대가 반영'을 시행령에 포함시킨 것은 위임입법의 한계 위반 소지가 있다는 것.

박 교수는 "과거경매대가 반영 근거를 찾을 수 없다면 시행령 스스로 만들어낸 것으로 모법의 위반소지가 있을 수 있다"며, "시행령이 무효화된다"고 지적했다.

이를 근거로 박 교수는 정부가 재량권의 범위를 넘어설 수도 있다고 우려했다. 최초 입법취지에 맞는 투명한 주파수 재할당 산정 방식을 세워야 한다는 것.

지난 2000년 주파수 재할당 입법 당시 취지는 신규할당과 재할당에 동일한 산식을 적용하기에는 다소 신중한 판단이 요구된다며, 사업자의 투자 이행을 위해 면허를 '갱신'하는 것이 재할당이라 설명한 바 있다.

여기서 '갱신'이란 면허조건 불이행이나 국가안보상 문제, 신규 서비스 도입 등을 위한 불가피한 상황이 아니라면 사업자의 기본권을 존중해 협상가격을 책정, 사업을 이어가게 해야 한다는 의미다.

다만, 현재 주파수 재할당은 특허사용료에 해당하지만 정부가 부과했을 시 사업자가 반드시 낼 수밖에 없기 때문에 부담금에 더 가깝게 해석된다. 부담금은 경제적 부담을 사업자에게 지우는 처분은 산정기준을 명확히 하고 있으나 전파법은 구체화된 표현이 없다. 협상의 여지가 없다는 말이다.

그렇기에 주파수 재할당 산정방식의 법적 근거가 명확해야 하는데, 범위를 넘어선 해석으로 인해 과도한 대가를 부과하게 된다면 재량권 남용으로 해석될 여지가 있다는 지적이다.

박 교수는 "경제적 부담을 지우는 처분은 상대방의 예측가능성을 담보하기 위해 명확한 산정 근거에 따라 이뤄져야 한다는 게 확립된 법리로, 실제 도로·하천 사용료나 카지노사업자 납부금의 경우 관련 법령에서 산정기준을 명확하게 규정하고 있다"고 사례를 소개하기도 했다.

한편, 김용희 숭실대 경영학과 교수는 "이통사가 주파수 할당에 따라 그간의 노력과 투자에 대한 부분을 재할당에서도 고민해볼 필요가 있다"고 지적하기도 했다.

사업자 대표로 참석한 정상욱 한국통신사업자연합회(KTOA) 팀장은 "과거 경매대가 반영은 수조원에 이르는 막대한 투자에 대한 예측가능성을 제로로 만드는 정책"이라며, "일방적인 완화 요구가 아니라 전파파법에 따라 대가를 산정해달라는 것으로 예상매출액과 다양한 요소를 합산한다면 약 1.5조원 수준의 재할당 대가가 산출된다"고 강조했다.

◆ 과거경매대가도 산정 기준의 하나…정부 재량권 있다

과거경매대가 반영이 법 해석상 무리가 없다는 주장도 제기됐다.

이성엽 고려대 교수는 "신규할당과 재할당은 주파수 이용권을 부여한다는 의미로 다르게 볼 수 없다"라며, "과거경매대가 고려한 시행령은 범 범위에 있다고 할 수 있다"고 주장했다.

이어, "시행령에 의무로 부과돼 있어 반드시 따라야 하는 것이 아니라 정부가 정책적으로 선택할 수 있는 자유가 있다고 해석되기 때문에 재량 행위로 볼 수 있다"고 덧붙였다.

김태호 서울대 연구원 역시 깔끔하지는 않다고 하더라도 법 자체에 큰 구멍은 없다는 입장이다. 재할당 역시 할당의 연장선상에 놓여 있으며, 과거대가산정 반영은 산정방식 기준을 나열한 것 중 하나로 볼 수 있기에 위법 여지가 없다는 것.

부담금 성격이 강하다는 점에 대해서도 의구심을 드러냈다. 정책적으로는 부담금의 성격이 없다고 볼수는 없지만 특허사용료 성격이 있는 것 역시 분명하며, 그 점에서 전형적인 부담금의 규율을 따를 필요가 없다고 지적했다.

김 연구원은 "이통 산업의 독특한 성격에 주목해야 한다"라며, "산업의 구조라는 것이 한정된 참여자와 강력한 정부 규제 하에서 움직이고 있다는 속성 자체를 무시할 수 없다"고 선을 그었다.

또한 "재할당이 마음에 들지 않는다고 안할수도, 정부가 하지 말라고도 못하겠지만 누구 이니셔티브를 가지고 있는지를 따져야 한다"라며, "고려의 여지가 열려 있는 이후에 할당된다"고 말했다.

하지만 김 연구원도 과거 경매대가가 절대적 기준으로 재할당대가에 반영되는 것은 자연스럽지 않다고도 언급했다. 과거 경매대가를 고수한다는게 재량권 이탈 남용으로 볼 수는 있을지라도 과거경매대가 자체가 완전히 산정에서 반영되지 않는 것은 아니라는 것. 즉, 정부 판단 여하에 따라 산정대가 기준에 포함될 수도, 아닐 수도 있다는 의미로 해석된다.

이같은 반박에 대해 박종수 교수는 초기 입법 취지에 따른 협상가격이 아닌 규제가격으로 점철돼 있는 현 상황에서 처음의 입법 목적을 반추해가며 다시 한번 되새길 것을 강조하기도 했다.

박 교수는 "특허사용료이긴 하지만 일방적으로 부과하기 때문에 부담금 적인 성격이 강하고 사업자들도 압박감이 더 심하게 작용하고 있다"라며, "상위 법령의 범위에서 시행령이 벗어나서는 안된다는 원칙은 명확하다"고 재차 설명했다.